五谷者，万民之命，国之重宝。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决好十几亿人口的吃饭问题作为治国理政的头等大事，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。我国粮食产量连续7年稳定在1.3万亿斤以上，10年再上一个千亿斤新台阶，人均粮食占有量达483公斤，明显高于世界平均水平，不但依靠自己的力量实现了粮食基本自给，有效提升了粮食安全保障水平，而且为促进世界粮食事业健康发展、保障世界粮食安全作出了重要贡献。同时应当看到，今后一个时期我国粮食需求还将持续增加，粮食供求紧平衡的格局没有彻底改变，必须毫不放松抓好粮食生产，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，强化种粮收益保障，有效保护和调动农民种粮积极性，努力构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。
一、我国数量型粮食安全得到有效保障
（一）从数量情况看，粮食产量处于历史最高时期
中国自古就是农业大国，一直以来就将依靠自身确保粮食安全视为经济大国粮食安全：系统思维、能力提升与机制建设社会发展的基石。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将粮食安全纳入国家安全大局，立足世情国情粮情，确立了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。用不足全球9%的土地，养育了世界近1/5的人口，实现了从“谁来养活中国”到“中国人的饭碗装中国粮”的历史性变革。经过多年的艰苦奋斗和不懈努力，我国粮食生产实现“十八连丰”，近7年粮食产量一直保持在1.3万亿斤以上的高位，是世界第一大粮食生产国和第三大粮食出口国。2021年，我国人均粮食占有量达到483公斤的历史新高，远高于人均400公斤的国际安全标准线。粮食单产稳步提升，2021年我国粮食单产达到387公斤/亩，比2010年增长了16.7%，对于同期我国粮食产量的贡献超过70%。总体看，我国口粮自给率在100%以上，谷物自给率超过95%，确保了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线，并且粮食库存充足，粮食安全形势总体向好。
（二）从防灾抗灾能力看，稳产高产水平大幅提升
经过多年努力，我国粮食稳产高产能力大幅提升。首先，确保耕地面积稳定。稳定耕地面积是实现丰收的基础，长期以来，我国实施最严格的耕地保护制度，以“长牙齿”的耕地保护硬措施，严守18亿亩耕地红线。通过稳定耕地面积、提高耕地质量，有效提升了抗灾稳产能力。其次，强调耕地保护和地力提升。单产提升是实现丰收的关键，我国持续推进高标准农田建设，有效增强农田防灾抗灾减灾能力。到2022年底，我国将建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上粮食产能。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，2030年我国将建成12亿亩高标准农田，并改造提升现有高标准农田2.8亿亩，届时将形成稳定保障1.2万亿斤以上的粮食产能。此外，科技的支撑能力不断提升。例如，2022年的夏粮生产，尽管遭遇了2021年罕见的秋汛等特殊困难，但在各方共同努力下，我国夏粮仍实现增产丰收，其中科技的支撑作用得到充分体现。面对罕见秋汛带来的不利影响，相关部门迅速制定小麦抗湿播种方案，指导各地落实“抢播四补”（以种补晚、以密补晚、以好补晚、以肥补晚）措施，有效稳定了播种面积。面对小麦苗情偏弱的情况，相关部门结合大数据，及时制定分区域、分苗情的促弱转壮技术预案，有效促进苗情快速好转。针对中后期病虫和自然灾害，中央财政紧急安排16亿元支持开展小麦“一喷三防”，有效促进小麦后期防灾减灾、增单产、提质量。总体看，我国粮食抗灾稳产能力在稳步提升，进一步夯实国家粮食安全基础。
（三）从横向看，中国粮食增产对于提升世界粮食产量水平作出重要贡献
从产量情况看，2020年全球三大主粮玉米、稻谷、小麦产量在5000万吨以上的国家有8个，产量之和占全球的比重超过66%，集中度较高且较稳定。其中，2020年中国粮食产量占全球的比重达到22.7%，多年来稳居世界第一位。从增产情况看，全球三大主粮2020年的产量比2000年共增长9.04亿吨，其中，中国增产达到2.13亿吨，增产规模占同期全球粮食增产的23.6%，为提升世界粮食产量水平作出重要贡献。
事实上，作为人口大国能够实现粮食自给是一件非常不容易的事。联合国粮农组织数据显示，在全球人口超过1亿人的14个国家中，三大主粮对外依存度不超过10%的国家仅有7个，而在这7个国家中，人均主粮占有量能够达到 400公斤以上的，仅有中国、美国、俄罗斯和巴西这4个国家。而另一个人口超过10亿人的印度，人均主粮占有量仅约为我国的一半。
二、粮食紧平衡格局并未发生根本改变
虽然，近年来我国持续提升粮食综合生产能力，增强了有效应对各类风险考验的底气，但我国粮食紧平衡格局并未发生根本改变。
（一）总量不足问题重新显现
2004年以来，我国粮食产量连续增长，多年来产不足需的情况得到明显改变。2006年，我国三大主粮的产量比消费量多667.2万吨，实现了供大于求的转变，之后连续十多年一直保持这一格局。但2018年，产不足需的情况再次出现，2021年三大主粮的产需缺口已超过3300万吨。
再次出现产不足需情况的主要原因是消费量增长速度快于产量增速。而推动粮食消费量快速增长的主要原因，是饲料消费量和工业消费量的快速增长。随着居民生活水平的持续提升，饮食结构逐步发生变化，对于肉禽蛋奶等农副产品的需求持续增长，从而推动了玉米、大豆等作为养殖饲料需求的大幅增长。同时，近年来玉米加工产业实现较快发展，淀粉、酒精、燃料乙醇等深加工产能持续扩大，也成为拉动消费快速增长的重要动力。以玉米为例，2021年，我国玉米用于饲料和工业的消费量分别达到17510万吨和9150万吨，分别占当年玉米总消费量的60.7%和31.7%，而直接用于居民食用的消费量仅占3.1%。
同时，随着以人为核心的新型城镇化战略深入推进，粮食消费量也会持续增长。新型城镇化的有序推进，打破了原有粮食消费“城市靠市场、农村靠自己”的模式，许多原来“自给自足、有余出售”的粮食生产者，进入城镇后变成不再从事粮食生产而是到市场购买的纯粮食消费者。未来随着城镇化率特别是常住人口城镇化率的不断提升，即使人口总量没有大的变化，对粮食的消费量也会不断增加。
此外，宠物用粮也在快速增长。随着新型城镇化的快速推进和人口加速老龄化，尤其是现代紧张忙碌的生活方式，以及越来越以网络为媒介的社交方式，逐渐形成了人们相对独立的生活状态，越来越多的人将宠物视为自己亲密的伙伴，我国宠物数量特别是犬、猫的数量快速增长，宠物消费市场出现了持续强劲的发展势头。Wind数据显示，2021年我国犬猫宠物数量达到1.1亿只，比2017年增加了约2500万只，短短5年的时间就增长了28.5%。从国外发展规律看，人均宠物数量与人均收入呈现正相关关系。美国的宠物数量约有4亿只，总数量大约是全国人口总数量的1.3倍，其中，人均拥有犬猫宠物0.5只。目前，我国人均宠物猫狗的数量仅为0.08只，随着生活水平的持续提升，宠物数量预计还将保持较快增长态势。2021年，我国宠物饲料产量首次突破100万吨，达到113万吨，若按未来我国人均宠物量达到美国的一半计算，则未来的宠物饲料产量将超过350万吨，折合成原粮的规模会更大。
（二）资源环境约束持续增强
多年来，由于化肥和农药等过度使用，导致我国耕地板结化、土壤酸化，造成耕地污染，形成食品化肥农药残留超标，既危害农业生态环境，又威胁人民群众食品安全。随着资源环境约束的持续增强，未来粮食产量的提升不能再依靠大规模的化肥和农药投入。
同时，水资源匮乏问题日益凸显。我国人均水资源仅为世界平均水平的1/4，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。尽管近年来农业用水效率逐步提升，但农业用水占全国总用水量的比重仍超过60%。从总量看，未来我国农业用水规模难以有较大提升空间，水资源约束会更加突出。从区域结构看，我国13个粮食主产区有7个在贫水的北方，6个在丰水的南方，20世纪90年代初，南方和北方的粮食产量占全国比重相差无几，此后南降北升，目前北方的粮食产量已远高于南方。但是，水资源的分布结构却是相反。2020年，北方的水供应量占比约为46%，南方的水供应量占比达54%，但同年，北方农业用水占比约为53%，南方农业用水占比约为47%（表2-5）。这就造成北方本就缺水，但为了保障农业生产，又不得不用更多的水，进一步加剧了北方缺水问题。
（三）种植比较优势下降直接影响粮农种粮积极性
多年来，我国应对粮食生产成本刚性上涨的主要办法是加大对生产者的补贴力度，以及相关价格支持政策和金融支持政策。但目前对农业的财政补贴总体规模已较大，再保持补贴规模快速增长的难度越来越大。未来，在补贴政策空间有限、生产成本继续上涨、国内外价格持续倒挂的情况下，农民种粮积极性将进一步受到影响。特别是大麦和高粱等没有关税配额保护的农产品，近年来进口规模迅速扩大。大麦外采率在2014年、2016年、2017年和2021年都曾超过80%，高粱外采率在2014年、2015年和2021年超过75%。随着大麦和高粱在饲料加工、酿酒、保健等领域的功能逐步被认识和开发，未来我国的大麦和高粱可能面临更多进口冲击，并有可能成为类似大豆的高外采率产品，需要更加重视。
（四）自然灾害和极端天气多发
我国每年所遭受的自然灾害较多，频繁的干旱、洪涝等灾害给农业发展造成较大影响。进入21世纪以来，随着我国农田水利设施的完善和农业科技的发展应用，农作物受灾面积总体呈下降趋势。2001年，我国农作物受灾面积超过7.8亿亩，占当年耕地面积的比重超过40%，2020的受灾面积已降至2.3亿亩，占比为13.3%，但直接经济损失仍高达2855.8亿元，总体看，仍高于美欧等发达经济体水平。特别是近年来，全球气候条件不断变化，“厄尔尼诺”“拉尼娜”等灾害天气时有发生，我国粮食生产的自然风险总体仍然较高。
三、保障粮食稳产高产的国际经验
（一）稳定耕地面积：实施有效的耕地保护政策
美国是世界上较早推行耕地保护政策的国家。美国农业自然条件优越，农作物受灾面积（亿亩）直接经济损失（亿元）规模化机械化程度高，历届政府都高度重视粮食安全问题，出台了一系列耕地保护政策和法律法规。1935年，美国颁布《土壤保护法》，将土壤保护和农产品价格支持政策挂钩，不断加大对耕地保护的支持力度。1977年和2002年美国政府分别颁布《土壤和水资源保护法》和《农业安全与农村投资法案》，加大对耕地保护的投入规模，用于耕地保护的财政资金规模连续翻番。实施土地休耕政策，鼓励农民休耕部分土地，既可恢复地力、提高土地质量、保护水土资源，又可通过短期休耕政策来控制粮食产量，解决农产品过剩问题。欧盟高度重视耕地保护工作。欧盟作为全球第三大粮食出口地区，农业现代化程度高，近年来特别强调农业的绿色化发展，为确保耕地数量和质量，采取了多项政策措施。欧盟共同农业政策对于耕地保护形成了法制化和制度化要求，突出强调耕作方式的绿色化和耕地利用的精准化，出台了许多涉及休耕和环保等方面的补贴政策，鼓励农民保护耕地并减少化学药剂使用。日本对土地资源实行严格的分类管理。日本耕地资源有限，政府高度重视粮食安全问题，依据自然条件、地理位置等将农用地大体分为三类管理。
第一类是高产耕地、公共投资进行改良的耕地和新开发耕地等，这类耕地除公共用途外不得转用。第三类是土地利用区划调整区域内的土地、农地等，原则上可以转用。第二类介于第一类和第三类之间。并且，日本政府20世纪40年代末50年代初颁布《土地改良法》和《耕地培养法》，鼓励扩大耕地面积，提高耕地质量。
（二）保障生产积极性：开展类型多样的粮食生产补贴
美国政府长期对粮食生产进行直接和间接补贴，并建立了较为完善的农业保险和灾害补贴体系。1933年颁布《农业调整法》，对粮食产品实施价格支持政策，以保护农民的利益。2014年的农业法案以更为市场化的农业收入保险政策，来代替实施多年的直接补贴和反周期补贴等，对农民的种植收入进行保险补贴。欧盟在1992年的共同农业政策改革中，取消了粮食生产补贴与产量脱钩，改为补贴与作物面积挂钩的直接补贴政策。同时，实行休耕补贴政策，对于符合休耕条件的农户按休耕面积进行直接补贴。强调农业的绿色化发展，通过环保补贴引导农民减少化肥、除草剂、杀虫剂等施用量。此外，欧盟同样采取了价格支持政策，各成员国参考往年价格水平，制定当年粮食销售保护价，以保证农民的收入和种粮积极性。2000年，日本出台了《针对山区、半山区实施直接支付制度》，通过对山区、半山区耕地农民实行直接补贴，以弥补山区和平原地区生产成本的差异造成的收入差距，调动生产积极性。同时，政府和农户共同出资建立稻作安定经营基金，根据前3年的粮食价格平均数算出基准价格，再从该基金中支付基准价格与当年实际价格差额的80%，用以补偿农民因价格下跌而带来的收入损失。此外，还开展了生产资料购置补贴、保险补贴和自然灾害补贴等其他补贴。2003年通过的《粮食法修改案》，对农业生产补贴特别是水稻生产补贴进行改革，大米生产由政府制定核产计划改为由农业协会来制定，补贴政策也进行了相应调整。
（三）强调科技支撑：通过补贴政策提升农业科技水平
美国非常重视科技对粮食生产的支撑作用，围绕农业相关科研进行持续大规模投入，早在19世纪就在各州建立了公立农学院和农业试验站，20世纪初已建立了覆盖全国的农业科技推广系统，其科技在农业发展中的贡献率高达约 70%。
欧盟也高度重视科技对粮食生产的提升作用，在农业科研领域每年保证较大规模的投入。同时，重视农业生产科技的推广普及工作，构建了包括正规农业学校教育、高等农业院校教育、农民培训中心等在内的多层次高效率的技术推广和服务体系。日本也形成了较为完善的农业科研和推广体系。农业技术研发机构主要由公立科研机构、高等院校和民间科研机构组成，并形成了产学研有机结合的体系。同时，非常重视农业在教育领域的地位，建立了中学生定期参观农业活动和实践参与的农业劳动体验制度，设立了专门的农业高中和农业大学，形成了涵盖中央、都道府县、市町村等各个层次的农民职业教育体系，并依托强大的农协组织，有效地促进了农业技术的普及推广，持续提升了农业劳动者的素质和技能。
（四）突出储备作用：将粮食储备作为稳定价格和保障安全的重要手段
美国建立了多元化的粮食储备体系，既有以政府和企业为主体的调节供求的政策性储备，又有以粮食生产者和加工商为主体的维持正常经营的商业性储备，还有以部分农民为主的自愿参加储备计划的自有储备等，政府根据不同类型，给予不同程度补贴。近年来，美国政府鼓励扩大商业储备和农民自有储备规模，不断降低储备管理的运行成本。欧盟的粮食生产长期处于供大于求状态，因此储备补贴政策成为其重要的粮食支持政策之一。为减少财政资金支出，欧盟成员国主要依靠相关机构和公司等代为收储，政府给予其必要的储费和利息补贴，并鼓励种粮农户和私人企业合理自储粮食。由于粮食自给率较低，日本政府对于粮食储备非常重视。在1942年和1995年颁布的《粮食法》和《新粮食法》中，明确了政府储备在平衡供求、调控市场、稳定价格和应急使用等方面的职责。根据种植结构和饮食习惯，日本政府主要对大米储备进行补贴，也根据市场需求和财政情况规定小麦、大豆等其他品种的储备规模。储备主要由政府储备和民间储备组成，其中政府储备约占20%，大部分储备主要通过农协组织或其他专业储备公司代储，政府按照一定标准进行补贴。
四、始终绷紧粮食安全这根弦
推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘，确保农业稳产增产，牢牢守住国家粮食安全底线，以国内供给的稳定性应对国际环境的不稳定性不确定性。
（一）坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升
一是采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。二是实施高标准农田建设工程，因地制宜推进高效节水灌溉建设，加强南方酸化耕地降酸改良治理和北方盐碱耕地压盐改良治理，支持已建高标准农田改造提升，真正实现旱涝保收、高产稳产。三是实施黑土地保护工程，提高黑土地耕层厚度和有机质含量。四是有序推进耕地轮作休耕，实现耕地资源的休养生息和可持续发展。坚持耕地不减少、不搞非农化原则，进一步完善休耕、轮作补贴政策，建立合理轮作制度，开展大豆、小麦、玉米或水稻、油菜、小麦等作物之间的年间轮作或年内换茬，降低耕地开发利用强度，加快推广大豆玉米带状复合种植技术，努力实现经济效益、生态效益和社会效益相统一。
（二）更好地发挥科技在农业发展中的支撑作用，提升农业质量效益
一是以建立全球领先的农业科技为目标，完善以市场需求为导向的农业科技研发和应用转化机制，加强专业化、市场化的第三方科技服务机构供给，健全农业科技成果转化和交易平台，解决成果转化“最后一公里”问题。二是加大政府对农业基础性、战略性、前沿性研究领域的投入力度，加强重大共性关键技术和产品研发与应用示范，聚焦耕地质量、智慧农业、农业机械设备、绿色农业投入品等关键领域，加快研发与创新一批关键核心技术及产品，完善以市场需求为导向的农业科技研发机制，提升涉农企业特别是龙头企业的科技研发能力，建立城乡一体化农业知识产权交易市场，缩短技术转化应用和产业化链条。三是健全农作物全程机械化生产体系，加快推进品种、栽培、装备集成配套，推进粮食作物育、耕、种、管、收、运、贮等薄弱环节先进农机装备研制，加快研发制造适合丘陵山区农业生产的高效专用农机，创新农机服务和农技推广服务模式，推进农业机械化全程全面发展。四是更好地发挥科技和数据等要素在现代农业发展中的关键作用，推动农业向机械化、科技化、智能化方向发展，有效落实藏粮于地、藏粮于技战略，顺应消费升级趋势，提升农产品品质。
（三）提升粮食种植收益，调动农民种粮积极性
一是高质量发展粮食适度规模经营，进一步完善土地流转机制，研究符合本地区实际的规模经营标准，匹配适宜的现代化农机装备，兼顾提高土地生产率、劳动生产率和资产生产率。二是健全农民种粮收益保障机制，完善政策性农业保险，进一步丰富险种、扩大覆盖面、适当提高赔付标准，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险在主产省产粮大县全覆盖，加大产粮大县奖励力度，创新粮食产销区合作机制。三是培育壮大新型农业经营主体，实施家庭农场培育计划，把农业规模经营户培育成有活力的家庭农场，提升农民合作社规范水平，支持农民合作社联合社加快发展，推动新型农业经营主体与小农户建立利益联结机制，推行保底分红、股份合作、利润返还等方式。
（四）全面实施种业振兴行动方案，加强农业良种技术攻关
一是全面实施种业振兴行动方案，推进种业领域国家重大创新平台建设，围绕重点农作物品种，启动实施农业种源关键核心技术攻关，贯彻落实种子法，强化种业知识产权保护，培育具有国际竞争力的种业龙头企业。二是加强种质资源保护，摸清资源家底，抢救性收集珍稀、濒危、特有资源与特色地方品种，构建种质资源DNA（脱氧核糖核酸）分子指纹图谱库、特征库和农业种质资源数据库。三是健全种业服务体系。全面提升售后服务水平，对播种、发芽、抗虫、产量等方面进行全程跟踪和数据采集，鼓励龙头企业对内加强行业整合，对外加快海外并购步伐。
（作者：卞靖 郭丽岩 来源：《大国粮食安全——系统思维、能力提升与机制建设》
信息来源 | 国家发展和改革委员会官网
信息编辑 | 中国计划出版社
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